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Gouvernement du regime d'Alpha Conde
Gouvernement de Guinée.
Formé le 4 janvier 2011.

Bernard Charles

Université de Montreal, Département de Science Politique

Cadres politiques et administratifs
dans la construction nationale en Guinée

Revue Inst. Sociologie. 1967. 40 (2/3): 345-353.


Dans cet exposé, nous ferons état de recherches particulières sur le personnel politique et administratif, recherches entreprises dans le cadre d'une étude plus globale commencée à la fin de 1959 et consacrée à l'évolution de la Guinée depuis son indépendance 1. Nous nous placerons volontairement au niveau de la « recherche peineuse », à « ras-terre » pour ainsi dire ; l'exploitation en cours des résultats ne nous permet pas encore ni d'établir une synthèse satisfaisante ni de déboucher sur le plan théorique.

Objectifs

L'étude de « l'expérience » guinéenne nous amenait nécessairement à nous interroger sur les cadres politiques et administratifs, sur leur importance dans la « construction nationale ». En particulier, dans quell mesure permettaient-ils une véritable intégration ethnique ? Si dès l'indépendance il était affirmé par les dirigeants politiques qu'il n'y avait plus de Soussous, de Malinké, de Foulah, etc., mais seulement des Guinéens, en revanche, il y a un an, il était répondu officiellement « non » à la question de savoir si le régionalisme et le racisme avaient disparu, en même temps qu'était dénoncée l'existence de petits clans constitués sur une base raciale. Nous voulions dès lors tenter d'apprécier quelle était la politique des dirigeants, les résultats de leur action en analysant par exemple la répartition e thnique des fonctionnaires et des responsables politiques, la politique des nominations et mutations, la stabilité. D'une manière plus générale nous désirions saisir l'importance respective de ces deux catégories dans l'exercice réel du pouvoir et apporter des éléments de réponses à quelques-uns des problèmes concernant les « classes dirigeantes en Guinée.

Méthodes

Nous avons procédé à un recensement systématiquement tant du personnel administratif que des cadres politiques et syndicaux. Dans certains cas, celui de l'administration régionale, le recensement peut être considéré comme exhaustif pour les catégories retenues ; dans d'autres cadres syndicaux, il ne porte que sur un pourcentage, suffisamment important pour être « indicatif » mais sans pouvoir constituer un échantillon représentatif d'un point de vue statistique. Au total, 1.200 personnes environ ont été répertoriées. Elles constituent en fait l'encadrement politique et administratif de la Guinée. Evidemment un tel recensement ne pouvait couvrir ni toutes les catégories de fonctionnaires ni la totalité des responsables politiques et syndicaux. A l'échelon de l'administration centrale ont été retenus :

A l'échelon de l'administration régionale :

Tous ces agents sont nommés par décret du président de la République ; sur eux reposent les principales responsabilités d'ordre administratif etéconomique. Un dépouillement méticuleux du Journal officiel permet d'obtenir les noms, les dates de nomination et de mutation, ainsi que le statut administratif. Quant au personnel politique et syndical, nous avons dû nous contenter, par suite des difficultés d'information, de recenser d'une part les responsables nationaux et d'autre part les responsables régionaux suivants :

Le journal Horoya, organe du parti unique, peut fournir, entre autres documents, les informations nécessaires mais incomplètes (les résultats des élections dans les sections du parti ne sont pas publiés dans leur intégralité ni systématiquement). D'autre part, nous nous sommes efforcé de recueillir les caractéristiques individuelles des personnes retenues : appartenance ethnique, niveau d'instruction, situation professionnelle, lieu d'origine, âge, etc. La collaboration de plusieurs informateurs, celle de l'IFAN de l'Université de Dakar (identification ethnique par l'études noms), nos propres recherches sur place et divers documents ont permis d'atteindre un pourcentage de renseignements très satisfaisants (90, 70 et 66 %) pour 3 caractéristiques individuelles : appartenance ethnique, instruction, statut administratif ou profession) des 934 membres de la fonction publique retenus ; pour les autres caractéristiques il est seulement de l'ordre de 15 % et ne permet d'obtenir des résultats que pour certaines catégories du personnel (âge, etc.).
L'établissement des données se heurtait, en effet, à des difficultés qui n'ont pas toujours pu être surmontées de manière pleinement satisfaisante. La plus importante, évidemment, tient aux lacunes de l'information : données inconnues des dirigeants guinéens ou considérées comme incommunicables, données partielles, etc. D'un autre côté, le repérage des individus n'a pas pu être aussi précis qu'il eût souhaitable rendant très malaisées, par exemple, les estimations concernant le cumul des fonctions administratives, politiques et syndicales.
Enfin l'identification ethnique des individus soulevait un autre ordre de difficultés, celui des critères à utiliser, des simplifications à opérer, l'orientation de la recherche étant socio-politique et non anthropologique. Pour prendre un exemple, nous avons inclus dans le groupe des « Soussou » les groupes dits refoulés (Baga, Landouma, Nalou) et nous avons rassemblé sous une même étiquette « Forestiers », les Guerzé, Manon, Toma, etc. Le peu de temps dont nous disposons pour cet exposé ne nous permet pas d'expliciter davantage ces divers points.
Les données ainsi recueillies, codifiées sur quelque 3.300 cartes perforées, ont été traitées, sur calculatrices I.B.M., par le Centre de Calcul de l'Université de Montréal afin d'obtenir dans la mesure du possible les corrélations statistiques décelables (calcul du chi carré et du coefficient de contingence) entre, par exemple, l'appartenance ethnique et les fonctions exercées ou, à défaut, une descrjption précise des situations et de leur évolution: Nous désirions en effet ne pas nous en tenir à une description statique mais tenter en outre de saisir l'aspect dynamique. Aussi toutes les recherches entreprises ont porté systématiquement sur les nominations aux divers postes faites chaque année et sur la situation existant à la fin de chaque année (personnes en place) ou durant certaines périodes (période de mise des institutions et des hommes après l'obtention de l'indépendance, 1958-1960, etc.).

Résultats

Tous les résultats ne nous sont pas encore disponibles et exigent d'ailleurs un long et délicat travail de dépouillement sans même parler de leur interprétation. Aussi nous bornons-nous à quelques grandes lignes et à présenter succinctement ceux concernant le personnel de commandement administratif des régions. Compte tenu des réserves, auxquelles nous avons fait allusion, les résultats obtenus fournissent une connaissance très précise de la situation, une véritable « radiographie » de la fonction publique en Guinée. Si tous les renseignements nécessaires avaient été disponibles, ils manifesteraient, selon nous, l'intérêt considérable de semblables recherches pour la connaissance de la politique effectivement menée, implicitement ou explicitement, dans ces domaines par les gouvernements tout en permettant à ces derniers d'élaborer une politique peut-être plus cohérente et d'en suivre l'application. Au niveau de la recherche ils incitent en outre à pousser l'étude théorique des facteurs intervenir dans les phénomènes de construction nationale ; en particulier, rôle de l'administration dans l'intégration ethnique.
Sous réserve de confirmation, les résultats d'ensemble concernant la répartition ethnique des fonctionnaires en poste sont les suivants (% moyen pour la période octobre 1958 à février 1966) :

  Soussou Foulah Malinké Forestiers Autres
Administration centrale 21 30 35 8 7
Entreprises nationales 2 20 19 48 7 6
Administration régionale 3 16 24 50 9 1

Cadres politiques et administratifs

Les pourcentages d'individus non identifiés ethniquement ou l'identification n'est que probable ne paraissent pas pouvoir mettre en cause cette répartition. Cette répartition serait évidemment à rapprocher de la composition de la population guinéenne totale en se basant sur une extrapolation du recensement de 1955 et en appliquant les mêmes critères de regroupement ethnique que ceux dans notre étude :

Soussou Foulah Malinké Forestiers
16 % 30 % 34 % 18 %

En 1'absence des résultats, non encore disponibles, des tests de corrélation en fonction de cette répartition globale, les constatations seraient donc :

La prise en considération du niveau de formation intellectuelle ou scolaire amenerait à s'interroger sur les causes. Quoi qu'il en soit une analyse plus poussée permettra seule d'apprécier le bien-fondé de cette constatation générale. L'étude du facteur ethnique a été poursuivie dans plusieurs autres directions : stabilité, lieu d'exercice des fonctions, etc. Nous avons obtenu les indications suivantes sur la durée moyenne (en mois) 4 pour l'administration régionale (même définition que pour le tableau précédent) :

Soussou Foulah Malinké Forestiers Autres
15.7 19,4 16,6 18,2 28,9

Nous nous sommes demandé également si ces fonctionnaires servaient dans la région administrative dans la région naturelle dont ils sont originaires (par leur naissance ou par leur identification ethnique, les zones de répartition des ethnies étant assez bien délimitées en Guinée) ou de ces régions. D'où le tableau suivant pour les gouverneurs en poste à la fin de chaque année (moyenne générale en %) :

  Même région
administrative
Même région
naturelle
Dans autre région
naturelle
Soussou 6.5 34 59,5
Foulah 8.5 55 36.5
Malinké 7,2 28,8 64
Forestiers 2 9 89

et pour les commandants d'arrondissements :

Soussou 32 68
Foulah 1 51 48
Malinké 1 29 70
Forestiers 6 48 46

Ainsi la majorité des gouverneurs (63 %) et des commandants d'arondisement (52 %) Foulah servent soit dans leur région administrative d'origine, soit dans la région naturelle de Guinée à peuplement foulah.
Ces mêmes problèmes de stabilité, du lieu d'exercice des fonctions, ont été étudiés pour chacune des régions naturelles et des régions administratives. Sur cet aspect, nous mentionnerons seulement quelques cas exceptionnels : la région forestière est celle qui connaît la plus grande stabilité pour les 6 postes de gouverneur (plus de 24 mois poste) et la Guinée maritime la plus faible (19 mois) pour un nombre identique de postes, alors que la moyenne d'ensemble pour les 4 régions naturelles est évaluée à un peu plus de 20 mois. Des régions administratives comme celles de Télimélé, de Beyla n'ont connu que 2 gouverneurs tandis que celles de Dubréka, de Fria en connaissaient 6 ou 7 pour la même période d'octobre 1958 à février 1966.
Des éléments ainsi dégagés nous ne pouvons actuellement tirer de conclusions nettes. Les constatations provisoires peuvent être remises en cause pour certaines catégories de fonctions. En outre il importe d'associer entre elles les diverses variables (ethnie, stabilité, niveau d'instruction, dispersion géographique, etc.) pour être en mesure d'interpréter correctement les résultats bruts pour dépasser le plan de la simple description et accéder au niveau de l'explication et de la recherche des causes. Ceci impliquera sans nul doute de se référer aussi à d'autres données et informations de type non statistique : documents, directives du parti, pour n'en citer que quelques-unes.
Nous nous sommes efforcé, d'autre part, d'étudier l'ensemble du personnel et des fonctions administratives ou politiques indépendamment du facteur ethnique. Ceci afin de saisir d'autres caractéristiques et de rendre possibles des comparaisons et des généralisations avec d'autres pays africains ou d'autres pays sous-développés. La stabilité dans la fonction publique, le niveau de formation de celle-ci, son renouvellement par des cadres mieux qualifiés, autant de facteurs dont l'importance peut être décisive dans la lutte contre le sous-développement, autant de facteurs dont les incidences sont un peu mal connues.
A cette meilleure connaissance de la situation de fait viennent s'ajouter les lumières jetées sur la politique suivie par les autorités guinéennes. Il est possible, en effet, de saisir les évolutions à la fois dans le temps et dans l'espace selon les régions et les circonscriptions administratives. Pour nous en tenir à un seul aspect, celui de l'instruction, disons qu'à partir de 1963 nous avons constaté un accroissement régulier du pourcentage des fonctionnaires ayant bénéficié d'une formation « enseignement technique supérieur » ou « enseignement supérieur » par rapport à l'ensemble des fonctionnaires en poste à la fin de chaque année que nous avons recensés (rappelons que les enseignants sont demeurés en dehors du champ de notre étude).
Signalons enfin une dernière catégorie de résultats qui peut s'avérer riche d'enseignements, celle des comparaisons entre personnel politique et personnel administratif. Là encore, nous nous bornerons faute de temps, à donner un seul exemple tiré lui aussi du niveau d'instruction. Nous le donnerons dans toute sa brutalité : 50 % des cadres politiques sont analphabètes alors que 70 % des cadres administratifs ont un niveau d'instruction « primaire supérieur » ou « secondaire » (le reste se répartissant entre enseignement technique et enseignement supérieur). A n'en pas douter il y a là une situation génératrice de fortes tensions politiques ou autres puisque tout le régime est bâti sur la prééminence absolue du parti politique unique 5. Ceci pourrait d'ailleurs amener à s'interroger de nouveau sur le degré de réalité de cette prééminence du parti dans la prise de décisions. Les comparaisons et regroupements entre les deux catégories de personnel permettent en dernier lieu de mieux saisir l'aspect oligarchique du régime guinéen.

Problèmes

En conclusion nous voudrions mentionner trois ordres de problèmes que nous ne saurions nous targuer d'avoir résolus toujours au y a tout d'abord ceux posés par l'établissement des données, comme nous l'avons indiqué précédemment. Les lacunes dans l'information ont empêché, dans plusieurs cas, de mener l'analyse avec toute l'ampleur souhaitable (âge des individus, passé politique ou administratif).
Dans d'autres, il n'a pas été possible de repérer avec toute la précision désirable les individus exerçant à la fois des fonctions politiques et administratives d'où le risque de compter plusieurs fois la même personne ou au contraire de ne pas en tenir compte. De même, quel que soit le soin apporté à identifier ethniquement les recensés, les recoupements opérés, l'appel à plusieurs collaborateurs guinéens que nous ne saurions trop remercier, il est bien évident que les résultats obtenus pourront toujours être plus ou moins contestés lorsqu'ils mettent en cause l'élément ethnique.
Aussi, deuxième ordre de problèmes, le traitement des données n'en a-t-il pas toujours été aisé à résoudre, des palliatifs techniques ont dû être parfois utilisés.
Mais ces problèmes, bien ou mal résolus, ne sont cependant pas les plus importants, nous semble-t-il. Il est toujours possible de parvernir à des résultats dès lors que les données recueillies sont suffisantes pour donner lieu, au minimum, à des comptages, si élémentaires soient-ils ! Encore faut-il pouvoir interpréter, à peu près correctement, ces résultats. Il faut donc pouvoir d'abord apprécier leur validité, c'est-à-dire s'efforcer de calculer les marges d'erreur. Les informations ne le permettent pas toujours. Dans le cas de notre recherches portant sur l'administration régionale (gouverneurs à commandants d'arrondissements) connaissent le plus grand degré de validité et sont affectées seulement. dans certains cas, par les erreurs matérielles, toujours possibles mais limitées par les nombreux recou pements et vérifications opérés.
Si des résultats bruts ou primaires traduisant des relations simples entre facteurs pris deux à deux (par exemple : ethnie et répartition des fonctionnaires, ethnie et instruction, stabilité du personnel et instruction, stabilité et régions) nous passons à des résultats un peu plus élaborés, une très grande prudence s'impose pour en dégager des significations ou pour déceler des causalités. De ces problèmes inhérents à toute recherche similaire nous prendrons seulement celui posé par les incidences ethniques. Les constatations que nous avons mentionnées — le groupe des Malinké paraîtrait plus favorisé dans la répartition des postes administratifs régionaux tandis que le groupe des Forestiers serait très défavorisé — ces constatations indiquent-elles que les autorités aient une politique discriminante ? Il importe de vérifier si d'autres facteurs n'expliquent pas cette situation, facteurs qui s'imposeraient aux dirigeants : niveaux d'instruction, différents ou non, de ces deux parties de la population guinéenne (d'où des possibilités différentes de recrutement), passé administratif (les Forestiers se trouvaient-ils déjà très faiblement représentés au sein de l'administration coloniale et au moment de l'indépendance de 1958 ? N'y a-t-il pas eu amélioration depuis cette période?), passé politique, etc. De même comment pondérer les divers facteurs les uns par rapport aux autres : la sous-représentation des Foulah au sein de l'administration régionale se trouve-t-elle renforcée par le fait que les Foulah servent à 63 % dans les régions à peuplement foulah ou se trouve-t-elle au contraire compensée par leur plus grande stabilité dans les fonctions exercées (30,5 mois contre 26,5 Malinké) ? Une conclusion au moins se dégage : politique spéciale à l'égard du groupe Foulah provoquant peut-être une accentuation de son particularisme ethnique. Il ne s'ensuit pas pour autant des conclusions du genre « discrimination à l'égard du groupe Foulah », ni les conséquences d'ordre politique qui pourraient en être tirées. II est bien malaisé parfois, remarque banale, de ne pas confondre des conclusions solidement établies avec ce qui seraient de simples hypothèses de travail, donc à vérifier !
Enfin l'ambiguïté des résultats obtenus peut s'avérer difficile à lever sur le plan théorique, si on s'efforce d'aboutir à des généralisations. L'instabilité du personnel administratif pourrait être considérée comme un élément très favorable à l'intégration ethnique : le gouverneur qui exerce ses fonctions successivement dans les diverses parties du pays serait amené normalement à ne plus penser son action dans le cadre ethnique et à se sentir une « vocation de service public », la faible durée de séjour dans ses différents postes l'empêchant de se solidariser avec les intérêts locaux. Au contraire, une telle instabilité ne peut qu'être nocive si on se préoccupe de la continuité de l'action entreprise, de sa profondeur; un degré suffisant de continuité n'est-il pas une condition nécessaire d'efficacité ? Dans quelle mesure, dès lors, n'y aurait-il pas antinomie entre ces deux impératifs de la « construction nationale » que seraient l'intégration ethnique et une administration efficace ? A quel équilibre faut-il viser dans la réalisation ces deux impératifs, dans quelles conditions ? Si la « construction nationale » est l'objectif que s'assigne ou qui est assignée à toute politique de gouvernement africain, reconnaissons qu'il s'agit là d'un concept, très riche de potentialités, très évocateur, mais qui ne paraît pas avoir été encore suffisamment élaboré. Du reste, la stabilité administrative passe-t-elle avant la stabilité politique ? L'instabilité dans les fonctions administratives peut être voulue systématiquement par un gouvernement qui peut y voir un moyen de maintenir son autorité politique ou de rendre plus difficile un changement de régime.
Hypothèse de travail à ne pas écarter !

Notes
1. Nous voudrions remercier tout spécialement M. G. Balandier qui suit nos travaux depuis l'origine et qui nous a fait l'honneur de nous demander de présenter cet exposé.
2. Directeurs et directeurs adjoints.
3. Gouverneurs, secrétaires généraux, chefs d'arrondissements centraux, commandants d'arrondissements.
4. Durée calculée à partir de la date de nomination.
5. B. Charles : “Le P.D.G.”, dans Revue Française de Science Politique, juin 1962) et La Guinée et son régime (déc. 1963), C.E.R.I., Fondation Nationale Sciences Politiques, Paris.

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Fulbright Scholar. Rockefeller Foundation Fellow. Internet Society Pioneer. Smithsonian Research Associate.